CNI e Ordini alla ricerca delle linee guida
per una nuova operatività urbanistica

Il 24 gennaio 2003 la Scuola Grande di San Giovanni a Venezia ha ospitato il convegno nazionale sulle "Linee guida per una nuova operatività urbanistica", promosso dal C.N.I. e dal Centro Nazionale di Studi Urbanistici. L'appuntamento ha riproposto, questa volta in maniera organica, le problematiche da tempo dibattute in diverse sedi, anche su iniziativa dell'Ordine di Cagliari.

Alla ribalta, con alcune novità, i temi salienti della normativa urbanistica in una proposta elaborata dal C.N.I. che ribadisce l'urgenza di porre mano, in sede nazionale ed in sede locale, alla riforma urbanistica sulla spinta delle inequivocabili disfunzioni connesse ai processi di pianificazione e sulla scorta di esperienze maturate di recente nelle diverse Regioni italiane che si sono dotate di apparati normativi autonomi.

Anche se da varie parti non sembra esservi una netta spinta al varo di una nuova legge urbanistica nazionale, non pochi - consapevoli che la materia urbanistica è ormai di competenza regionale e che il processo evolutivo non può maturare allo stesso modo nelle diverse Regioni a causa delle diverse realtà territoriali e delle differenze culturali e socio-economiche - sono a favore di una legge nazionale di principi.

Alcune considerazioni alla base di questo atteggiamento:

• molte Regioni procedono con lodevole attivismo. ma in ordine sparso, ad aggiornare la propria legislazione urbanistica;
• le leggi urbanistiche più recenti creano una intricatissima trama legislativa che rende assai complesso l'orientamento e il confronto;
• le Regioni prive di legge urbanistica regionale, o dotate di norme antiquate, esitano nella formulazione di un nuovo apparato anche per la mancanza di modelli validi ed efficaci.

L'orientamento della proposta C.N.I. per la modifica della legge urbanistica regionale è apparso pienamente condiviso da diversi gruppi politici. Nel confronto dialettico ed istituzionale, lo stato di fatto relativo all'iter per un possibile disegno di legge è stato illustrato dall'on. Maurizio Lupi, della Commissione Ambiente della Camera dei Deputati, che ribadendo i principi ed obbiettivi per il governo del territorio e dell'ambiente ha informato sull'articolazione di una proposta di maggioranza, da sottoporre all'iter per la discussione parlamentare, non sostanzialmente dissimile da quelle formulate dal nostro Consiglio Nazionale.

Con riferimento al titolo V della Costituzione, in funzione del quale, come accennato, alle Regioni compete la predisposizione del proprio apparato normativo, i propositi e gli obiettivi comuni alle differenti proposte sono essenzialmente orientati a ricondurre le disuniformi esperienze in atto ad un quadro organico di strumenti tecnici e di riferimenti culturali indirizzati alla semplificazione dell'apparato legislativo. Un apparato legislativo che deve oggi rispondere alle esigenze sempre più articolate e complesse di un contesto territoriale diversificato, rispondendo efficacemente, oltre che alle domande di quantità e di standards, anche ad istanze di trasformazioni funzionali e qualitative capaci di ricondurre gli ambiti territoriali a livelli confrontabili a scala europea.

In tal senso l'istanza di delegificazione dei contenuti della pianificazione si traduce in una proposta che prevede una legge per il governo del territorio configurata come legge-quadro, contenente solo gli aspetti istituzionali, organizzativi, procedurali e gestionali dei processi di pianificazione e basata su alcuni punti fondamentali, che qui riassumiamo.

1. La semplificazione dell'apparato legislativo, che discende dall'esigenza ormai generalmente avvertita di rendere più moderna ed efficace la gestione del territorio per adeguarla alle mutate istanze della collettività nazionale. La semplificazione non significa tuttavia uttavia rinunziare a riunire in un testo unico le tante leggi settoriali che regolano le materie ambientali ed ecologiche e che, anche quando non comportano trasformazioni del territorio, incidono ugualmente sul suo assetto complessivo.
2. L'omogeneizzazione del lessico urbanistico, che si rende necessaria per rimediare alla diversità di linguaggio delle varie leggi regionali ed in funzione della quale si propone anche la definizione di uno strumentario di base.
3. Lo snellimento delle procedure, che si potrebbe attuare con l'istituzione di una conferenza di pianificazione atta a facilitare le intese tra soggetto pianificante ed i soggetti pubblici e privati da coinvolgere in quanto cointeressati alla definizione delle scelte, all'approvazione dello strumento o alla attuazione delle sue proposte; si dovrebbero attivare, all'occorrenza, opportune forme di co-pianificazione.
4. La durata e verifica degli strumenti, al fine di una maggiore aderenza ai processi di evoluzione continua dei sistemi urbani e territoriali.
5. La sussidiarietà, intesa sia in senso verticale che orizzontale, ed applicata non solo agli enti ma anche ai soggetti che partecipano al processo di pianificazione territoriale, come esigenza di promuovere la pianificazione al livello territoriale in cui essa può conseguire il massimo di efficienza e di efficacia.
6. La flessibilità dei processi di programmazione e pianificazione, ovvero la possibiltà di verifiche di fattibilità delle strategie e di adattabilità alle scelte con la previsione di adeguamenti e modifiche.
7. La ricerca del consenso e la concertazione urbanistica nell'attuazione delle previsioni di qualunque strumento urbanistico, che deve essere aperto alla collaborazione di tutti i soggetti coinvolti.
8. L'estensione della valenza dei Piani Territoriali ed Urbani, con integrazione della pianificazione paesistica oggetto della legge 431/1985 nella pianificazione territoriale.
9. La fattibilità dei Piani e il recupero della progettualità, ovvero l'introduzione nel processo pianologico del doppio approccio valutativo, della fattibilità del Piano e della compatibilità degli scenari e degli impatti.
10. Il recupero dell'identità urbana: un processo complesso ed oneroso che muove dalla riqualificazione dei siti emblematici dell'area urbana, ovvero i siti capaci di determinare le valenze di qualità ambientale delle città poiché ne documentano le vicende, ne custodiscono la memoria storica, ne rafforzano le posizioni di competitività.
11. Un processo che passa per gli interventi unitari e contestuali di micro-urbanistica (manutenzione, restauro, riqualificazione e beautyfication) che qualificano gli scenari urbani (strade, verde pubblico ecc.) e definiscono i fondali (quinte edilizie e verdi private o pubbliche) e gli spazi di infrastrutturazione tecnologica. In alcuni casi sensibili è ipotizzabile una tutela d'insieme (Carta di Cracovia 2000) capace di garantire l'unitarietà estetica del sito imponendo progettualità estesa a tutte le connotazioni ambientali.
12. La gestione degli areali urbani laddove la pianificazione urbana non riesce ad arginare lo scadimento funzionale, estetico, organizzativo delle città, ovvero la promozione di una gestione urbana efficace e capace di percepire le istanze minute ma pressanti di una popolazione insediata negli areali urbani le cui valenze di qualità sono legate agli indicatori di vivibilità di areale e ai livelli di servizio.
    In questo senso è ipotizzata anche una nuova figura: quella dell'urbanista condotto al quale in relazione agli ipotizzati interventi di micro-urbanistica potrebbero competere compiti quali:
    • migliorare i livelli di qualità nell'ambito urbano assegnatogli, agendo sulle valenze legate alla vivibilità del quartiere;
    • aiutare i cittadini nell'uso degli strumenti urbanistici e promuovere la crescita culturale di diversi gruppi sociali in relazione ai temi dell'ambiente;
    • curare la qualità ambientale degli spazi urbani anche sotto il profilo estetico (image maker).
13. o) Informatizzazione della pianificazione, al fine di creare un indispensabile supporto informativo, ampliabile ed interattivo, al processo di pianificazione ai diversi livelli.

L'obbiettivo si allarga anche alla creazione di una carta aggiornata del territorio e dell'ambiente antropizzato e di un'anagrafe urbana utilizzabile sia a fini urbanistici che a fini gestionali e impositivi.

Il governo del territorio

Articolato e complesso si presenta, com'è noto, il tema del governo del territorio, che comprende pianificazione sostenibile, salvaguardia, recupero, trasformazione e infrastrutturazione e si dipana fra la definizione delle funzioni, l'individuazione dei differenti soggetti coinvolti e l'articolazione dei livelli, nel tentativo di declinare il principio di unitarietà della pianificazione con il tema del decentramento e della potestà dei Comuni ed alla ricerca di strumenti flessibili ed aperti alle esigenze dei processi di trasformazione.

Dall'esigenza di normative non rigide scaturisce la proposta di un nuovo indirizzo articolato essenzialmente su quattro funzioni principali che possono competere a livelli (o Enti) differenti:

• le funzioni strategiche - ovvero l'indirizzo politico di sviluppo del territorio;
• le funzioni di regolazione - ovvero le prescrizioni per la pianificazione generale;
• le funzioni di progettazione - ovvero l'attuazione dei programmi e dei piani;
• le funzioni d'interesse collettivo - ovvero il piano dei servizi.

La proposta del CNI individua diversi livelli di intervento per il governo del territorio: nazionale, regionale, provinciale e metropolitano, intercomunale e comunale. Ove necessario, sono previste forme di coordinamento ai livelli interregionale (macroregioni), interprovinciale (subregioni) ed intercomunale (aree vaste).

Il governo del territorio si avvale dei seguenti strumenti:

• ordinari: quadri territoriali di riferimento (nazionali e regionali), piani territoriali di coordinamento (regionale, provinciale ecc.), piani strutturali (comunale e intercomunale);
• operativi: il piano operativo, come strumento di livello comunale che specifica le previsioni del piano strutturale e può essere sostituito da un piano attuativo ordinario o integrato.
• attuativi: distinti in piano attuativo speciale, ordinario ed integrato;
• collaterali o complementari: cioè i piani finalizzati e i piani settoriali.
• programmatori: piani non attuativi ma propositivi (essenzialmente connotati come patti o contratti sociali come il "Piano del Sindaco").

I principi generali d'intervento si possono riassumere nelle seguenti - e peraltro ormai note - tematiche: sostenibilità, sussidiarietà, autonomia responsabile, partecipazione, interrelazione dei piani, ricerca del consenso.

Se il dibattito sui livelli di programmazione e pianificazione regionale e territoriale è apparso articolato, ancora più ricco di spunti si presenta l'ambito della pianificazione comunale, che rappresenta a mio avviso il campo di sperimentazione e di ricerca più stimolante e complesso nelle numerose valenze che costituiscono le "nuove forme del Piano" che integrano la forma regolativa (che è e resta una forma intrinsecamente costitutiva del piano stesso), ovvero: la forma incrementale, la forma interattiva, la forma descrittiva, la forma strutturale, la forma programmatica, la forma perequativa, la forma figurativa, la forma prestazionale.

Raccogliendo gli stimoli che da diverso tempo spingono la disciplina urbanistica a rinnovarsi verso obiettivi ambientali ed ecologici, si è cercato di riassumere sinteticamente i diversi indirizzi emersi anche dalla spinta innovativa di alcune regioni. Dal punto di vista culturale l'innovazione è sollecitata dall'accentuarsi della degenerazione ambientale della città e del territorio. Dal punto di vista operativo e immobiliare, la sollecitazione nasce dal mutato processo di evoluzione urbana che è passato dall'espansione alla trasformazione-riqualificazione senza i conseguenti indispensabili adeguamenti normativi e gestionali.

L'osservazione di alcune sperimentazioni in atto e la focalizzazione dei punti cruciali del dibattito disciplinare consentono di formulare considerazioni sui principali campi di attrito fra il modello di piano tradizionale e le linee di tendenza recenti:

• la doppia natura del piano, regolamentare e strategica;
• il rapporto pubblico-privato nelle sue varie forme (in riferimento quindi ai temi di standard, convenzionamento e perequazione).

Il passaggio imprescindibile da criteri meramente quantitativi a criteri qualitativi comporta un'elaborazione complessa e articolata della fase di dimensionamento del piano nella misura in cui i processi di trasformazione devono essere valutati e tradotti in ambiti specifici cui competono indici di natura urbanistica.

D'altro canto il dimensionamento deve consentire in primo luogo una verifica di fattibilità che tiene conto dei fattori di programmazione fisici sociali ed economici e deve essere sottoposto ad una verifica di sostenibilità.

Il dimensionamento del piano deve essere considerato un obiettivo strategico della pianificazione nel senso che da un dato passivo (che riflette andamenti tendenziali e applicazione neutrale di standard pre-definiti e che sottende quindi una casuale sequenza di eventi) deve diventare l'espressione di un processo attivo in quanto rappresenta le intenzioni di promozione e di sviluppo.

Ancora, in un tentativo di estrema sintesi, cito i temi di grande rilevanza come quello dei vincoli e della perequazione ed i temi particolari che costituiscono materia assolutamente innovativa: i programmi integrati, i progetti finanza, le società di trasformazione urbana, gli standard, l'uso dell'ICI a fini gestionali e perequativi. A tal proposito si rileva anche di particolare interesse la proposta Ce.NSU per il conseguimento di obbiettivi di perequazione diffusa per la cui consultazione specifica, così come per la lettura delle linee guida proposte dal C.N.I., rimando alla pubblicazione sugli Atti del convegno, disponibile presso la sede dell'Ordine.

Maria Sias

L'autrice.
L'ingegnere Maria Sias
è docente universitaria
e consigliere dell'Ordine.
e-mail: masias@unica.it