Legge da aggiornare e ritardi culturali:
ecco perché la finanza di progetto non decolla

I lettori di Informazione già conoscono, a proposito dell'impianto di riuso delle acque reflue da me presentato nel convegno dello scorso 28 giugno a Cagliari, sia la tecnologia (numero 81, luglio-agosto 1998) che i parametri economici di tale tipologia di interventi (numero 91, novembre–dicembre 2000). Ciò che invece è stato poco trattato - nel citato convegno per mancanza di tempo, in generale per scarsa attenzione - è l'aspetto del finanziamento, certamente meritevole di una riflessione ampia, non vincolata al singolo intervento.

Nei media che si occupano di economia e di costruzioni si è fatto un gran parlare del concorso del capitale privato nella costruzione di opere di pubblica utilità, operazione nota come Project Financing o Finanza di Progetto. A distanza di quasi tre anni dall'entrata in vigore della legge che ne definiva le modalità (legge 415/98 di modifica della legge 109/94) è il caso di riflettere sul perché a tanto parlare sia seguito poco o nulla costruire.

Tale riflessione sembra quanto mai opportuna ed attuale sia perché a livello nazionale si annunciano modifiche radicali alla normativa citata, sia perché la prossima entrata in vigore della legge costituzionale sul federalismo amplierà i poteri delle Regioni anche in materia di opere pubbliche, riservando allo Stato solamente le competenze per le infrastrutture di interesse interregionale: ben poca cosa per la Sardegna, dato il suo essere un'isola. Peraltro in questo settore la Sardegna godeva già di ampi margini di sovranità in forza del suo Statuto, competenze praticamente inutilizzate dopo l'entrata in vigore della legge 109/94.

Facile prevedere che molte Regioni, e per prime quelle con attività economica più intensa e ricca, correranno a modificare la normativa sul Project Financing che la legge Merloni definisce dall'art. 37 bis in poi e che, alla luce dei fatti, non ha funzionato. Tali norme infatti si sono dimostrate molto attente ad ottenere garanzie per la pubblica amministrazione e poco o punto a fornire garanzie per il privato investitore, il quale ha quindi preferito tenersi alla larga da queste operazioni ed impiegare in altro modo i propri soldi.

In Sardegna, oltre che dibattere tra operatori del settore per contribuire a mettere a fuoco le caratteristiche di una normativa regionale al riguardo, credo sia opportuna anche una più attenta valutazione dei margini di operatività che la legge 109/94 comunque mette a disposizione e che si potrebbero utilizzare da subito, senza dover attendere i tempi di una nuova legge regionale, che l'esperienza ci ha insegnato non essere mai brevi.

1. Caratteristiche economiche

L'amministratore pubblico è stato talvolta erroneamente indotto a ritenere che si potesse ricorrere al Project Financing per qualsiasi opera pubblica. Questo errore è generato anche dall'abitudine dell'amministratore ad agire esclusivamente come acquirente di prodotti e servizi. Nel momento in cui considera di poter ricorrere al Project Financing deve invece acquisire la mentalità del venditore: riuscire a convincere l'investitore che è suo interesse finanziare l'opera pubblica che si vuole realizzare.

Il salto culturale è notevole e difficile. Spesso abituato a ragionare nei termini "perché mai il privato dovrebbe guadagnarci?" il pubblico amministratore dovrà ora porsi correttamente l'interrogativo "perché mai il privato dovrebbe investire? ".

Primo requisito oggettivo è che l'opera generi un reddito. In questa categoria possono rientrare diverse operazioni, ma saltiamo complicate (e però possibili) ingegnerie finanziarie e riferiamoci ai casi più comuni, dicendo che il bene o il servizio generato dall'opera deve essere soggetto a tariffa. Con il termine tariffa si intende, in genere, il "prezzo facente parte di una serie di prezzi (tariffario), relativo a un bene o servizio, imposto dallo Stato o da imprese pubbliche, in condizioni di monopolio, in corrispondenza alle unità di vendita" (cfr. Rizzoli-Larousse).

Secondo requisito è che l'operazione presenti un margine di rischio accettabile per l'investitore. Il servizio di pubblica utilità presenta un tipo di rischio diverso da quello delle usuali operazioni commerciali. Per prima cosa la pianificazione dei flussi di cassa capaci di ripagare l'investimento riguarda un periodo di molti anni. C'è poi il rischio amministrativo: la giurisdizione sul servizio da erogare (o sul bene da vendere) compete a molte istituzioni (permessi, nulla osta, autorizzazioni, ciascuna delle quali può compromettere l'intera operazione).

Un altro fattore: il prezzo di qualunque cosa dipende dalla scarsità di ciò che si vende, e questa caratteristica – nel caso qui trattato - non dipende da dinamiche di mercato ma da comportamenti delle amministrazioni che hanno competenza al riguardo e che possono variare col tempo. Si pensi che cosa accadrebbe al prezzo dei parcheggi (o anche della sosta a tempo), oggi molto scarsi e molto cari, se il Comune attivasse una politica rivolta a favorirne la costruzione. Oppure, problema diverso, si valuti che cosa accadrebbe a chi costruisse una casa di riposo in convenzione con il Comune, e vedesse un domani sorgere nello stesso bacino d'utenza un'iniziativa totalmente privata che praticasse condizioni migliori, libera da ogni vincolo derivante dalla convenzione stipulata per ottenere la concessione.

Terzo requisito è che l'entità del guadagno per l'investitore sia premiante rispetto ad investimenti con minor margine di rischio e con minori oneri organizzativi, amministrativi e progettuali. Oggi come oggi solamente la richiesta asseverazione bancaria sulla proposta del promoter risulta talmente complessa, costosa e defatigante (anche dopo due specifici "atti di regolazione" dell'Autorità per i Lavori Pubblici) da scoraggiare la maggior parte dei possibili investitori, i quali dovrebbero sottoporsi a tale onerosa procedura prima ancora di avere la certezza che al suo completamento favorevole avranno l'affidamento della concessione di costruzione e gestione.

2. Promozione delle iniziative

Quest'ultima difficoltà (asseverazione bancaria) ci porta subito a sottolineare la distinzione tra le due strade che il legislatore mette a disposizione per l'avvio di operazioni di Project Financing. La più conosciuta, non foss'altro per le difficoltà che presenta, è quella della proposta ad iniziativa privata: entro il 30 giugno di ciascun anno il privato (in possesso di precisi requisiti) può formulare proposte alla pubblica amministrazione relativamente ad opere che siano "...inserite nella programmazione triennale di cui all'art. 14 comma 2 , ovvero negli strumenti di programmazione formalmente approvati dall'amministrazione aggiudicatrice ..." (L. 109/94 art 37 bis).

Tra le principali difficoltà di questa procedura vi è la già accennata condizione che le proposte siano corredate da un "piano economico-finanziario asseverato da un istituto di credito" (ibidem) e, in generale, il fatto che la proposta del privato non dà allo stesso nessuna garanzia di affidamento della concessione, che sarà invece oggetto di gara avente alla base la proposta del promotore (condizione evidentemente molto scomoda per il promotore).

La stessa legge però prevede anche un'altra strada: le operazioni di Project Financing, per la precisione da definirsi come "concessioni di costruzione e gestione", possono essere avviate ad iniziativa dell'amministrazione interessata secondo le procedure definite negli articoli 19 e 20 della legge 109/94.

In sostanza l'amministrazione dovrà predisporre un progetto preliminare, integrato da elaborati complementari, tra i quali un piano economico e finanziario di massima. Per quest'ultimo, trattandosi di una iniziativa pubblica, non è richiesta la paralizzante condizione dell'asseveramento bancario, e la procedura di gara si svolge normalmente mettendo tutti i soggetti interessati su un piano di assoluta parità: scompare la figura del promotore-lepre, braccato dai concorrenti-segugi. In questo caso, applicabile da subito (a dire il vero sin dal lontano 1994) non si vedono ostacoli di fondo, se non la novità dell'operazione e l'impreparazione dei soggetti interessati (progettisti compresi) a svolgere le funzioni richieste.

Anche la residua difficoltà di trovare la copertura finanziaria per la redazione del progetto preliminare, pur in presenza di incertezza circa il buon esito dell'iniziativa, è stata superata dalla recente istituzione di un apposito fondo presso la Cassa Depositi e Prestiti che, seguendo la prescritta procedura, finanzia a fondo perduto la progettazione preliminare. Anche la procedura di affidamento dell'incarico di progettazione è notevolmente semplificata perché, essendo l'incarico limitato alla sola progettazione preliminare, nella gran parte dei casi si colloca al disotto dei 40.000 ECU.

3. Procedure di selezione del concessionario

L'iniziativa promossa dalla pubblica amministrazione precedentemente richiamata si riconduce nelle fasi successive alle medesime procedure di aggiudicazione previste per le operazioni ad iniziativa del promoter privato. Con la sostanziale differenza che tutte le difficoltà della fase di avvio sono superate. L'amministrazione-ente locale ha una proposta sufficientemente dettagliata da mettere a disposizione degli interessati, e nella stessa fase di predisposizione del progetto potrà fare alcune verifiche all'interno della comunità servita per suscitarne l'interesse ed eventualmente modellare l'intervento ed il relativo piano economico-finanziario, in modo da evitare che il conseguente bando di gara cada nel generale disinteresse.

Un progetto ben configurato in tutti i suoi aspetti non dovrebbe mai dar luogo a una gara deserta. Se accadesse, il progetto preliminare potrà comuque essere utilizzato come base per richiedere il finanziamento pubblico dell'opera ritenuta necessaria, ma non realizzabile con il concorso del capitale privato.

Altro vantaggio della verifica economico-finanziaria estesa alla fase gestionale è che diminuirebbero le probabilità di assistere alla costruzione di opere sovradimensionate o mal progettate, talvolta completamente realizzate grazie a finanziamenti pubblici piovuti dal cielo, e però mai entrate in funzione perché di gestione eccessivamente onerosa.

Conclusioni.

Credo risulti ben evidente che le difficoltà dell'operazione Project Financing ad iniziativa pubblica risiedano per un verso nella mentalità degli amministratori che dovrebbero promuovere una tale iniziativa, e nell'impreparazione dei funzionari che dovrebbero assisterli. Per altro verso le difficoltà derivano dall'esperienza dei progettisti, abituati al dimensionamento fisico (strutturale e prestazionale) delle infrastrutture, ma generalmente impreparati a valutazioni di tipo economico-finanziario.

In questo caso almeno non siamo in presenza di gravi impedimenti dovuti ad una normativa sbagliata, ma a condizionamenti dovuti ai limiti culturali degli operatori chiamati in causa. La manchevolezza appare tanto più grave dal momento che il deficit di infrastrutture della Sardegna è molto grande e le risorse pubbliche per porvi rimedio sono insufficienti. E maggiormente insufficienti risulteranno dopo il non più lontano 2006, quando si esauriranno i finanziamenti comunitari e sarà entrato a regime il federalismo, con probabile riduzione dei trasferimenti rivolti a riequilibrare le economie delle diverse zone d'Italia.

La reale alternativa al Project Financing non sarà quindi il finanziamento interamente pubblico delle opere, ma molto più semplicemente il restarne privi. Non è vero che mancano i soldi per realizzare, anche nei piccoli centri, impianti di depurazione, di riuso delle acque reflue, di trattamento dei rifiuti, di distribuzione del gas, per impianti sportivi, per parcheggi ipogei o in elevazione. Manca la capacità di cercarli nella direzione giusta, con le proposte giuste e con le procedure giuste.

Sergio Ravaioli

IL RELATORE.
L'ingegner Sergio Ravaioli
svolge la libera professione.
tel. 070.491206
fax 070.498476
e-mail: ravas@poboxes.com

LA RELAZIONE.
"La depurazione delle acque reflue
di insediamenti civili:
l'impianto di Villasimius"
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Convegno tecnico-informativo
"La depurazione delle acque reflue - Aspetti tecnologici e normativi"
Cagliari, 28 giugno 2001