Gli incentivi europei e regionali
rilanciano la pianificazione nei centri storici

La pianificazione si muove, anche se lentamente, al traino degli incentivi europei e regionali destinati ai centri storici più che per rispettare scadenze e obiettivi previsti dalla vecchia legge urbanistica regionale. E sul piano normativo emergono nuovi orientamenti ancora da precisare nei dettagli ma già in grado di suscitare perplessità e discussioni.

La tavola rotonda organizzata dall'Ordine a fine maggio ha provato a tracciare per grandi linee lo stato della teoria e della pratica urbanistica in Sardegna, partendo da qualche cifra presentata dall'ingegner Carlo Torselli nell'intervento introduttivo. Trascorsi 11 anni dall'entrata in vigore della legge urbanistica regionale, solo 118 Comuni su 377 (il 31%) si sono dotati di un piano urbanistico. "L'aspetto più grave è che i centri maggiori sono fra i ritardatari, se si esclude Quartu, e anche Cagliari, che ormai è in dirittura d'arrivo", ha sottolineato il relatore. Per la cronaca, la provincia con la più alta percentuale di piani urbanistici comunali approvati è quella di Oristano.

Le statistiche segnalano una leggera accelerazione nell'ultimo anno, con 25 PUC approvati: appena un 7-8 per cento, ma è pur sempre un dato incoraggiante se confrontato alla paralisi pressoché totale seguita alla bocciatura dei piani paesistici. Uno stimolo importante è giunto dalle norme sulla tutela dei centri storici: la disponibilità di finanziamenti ha spinto molte amministrazioni a produrre dei piani attuativi.

Quanto alla pianificazione urbanistica provinciale, tre piani su quattro - Cagliari, Sassari e Nuoro - sono in fase di stesura avanzata, mentre Oristano è più indietro. Pur segnalando alcuni elementi innovativi, l'ing. Torselli ha lamentato "una certa debolezza istituzionale dei Piani Urbanistici Provinciali, in equilibrio incerto fra due discipline simili ma spesso divergenti: da un lato quella che discende dalla legge urbanistica regionale, dall'altro le indicazioni sul Piano territoriale di coordinamento provinciale che provengono dalla legge nazionale di riordino dell'ordinamento degli enti locali, la 142 del 90. Quest'ultima conferisce una maggiore ricchezza di contenuti al piano provinciale".

Accennando ai piani delle Province di Cagliari e Sassari, affidati allo stesso coordinatore, l'ing. Torselli ha messo in evidenza l'approccio alla conoscenza che fa da sfondo ai piani: "Sono state fornite due diverse interpretazioni dei luoghi e dello spazio: una proveniente dall'esperienza dei pianificatori, un'altra ricavata dalla visione degli abitanti e degli amministratori locali. Una scelta che nasce dal principio che l'efficacia di un piano non può fare a meno della condivisione con chi dovrà poi applicare concretamente le regole".

Costruite queste "immagini spaziali", si è poi passati alla individuazione dei cosiddetti "campi": gli ambiti nei quali si sono sviluppate relazioni fra le popolazioni, o fra queste e l'ambiente, i luoghi in cui sono cresciute le strutture e le infrastrutture urbane. "Da questi campi - che possono essere tanto campi problematici quanto campi di vitalità - si parte per arrivare ad accordi di pianificazione, o accordi di campo.

In sostanza, una serie di norme condivise sulle quali sviluppare la pianificazione vera e propria. Quindi non un piano che detta indicazioni in senso restrittivo, quanto piuttosto uno strumento per l'identificazione di potenzialità, di squilibri, di problemi sui quali intervenire nell'attuazione del piano vero e proprio".

"L'opzione di fondo è la costruzione di una città provinciale, ovvero una rete cooperativa di centri di varie dimensioni capaci di offrire delle opportunità alternative oppure complementari. Questo significherebbe la fine della periferia, intesa come zona lontana da, zona emarginata e degradata. Riconoscendo alle cosiddette periferie delle peculiarità, e quindi valorizzando le differenze, anche queste aree acquistano una nuova dignità e uno scopo".

Certamente è una organizzazione di piano non banale: problemi complessi, un ambito territoriale molto vasto, un approccio in molti punti innovativo e sperimentale, quindi da affinare. L'ing. Torselli ha fatto notare anche "le contraddizioni nella posizione del pianificatore, in questa situazione: da un lato cerca di fare un passo indietro per dare un maggior peso alla rappresentazione del territorio data dalla popolazione e dagli amministratori, costruendo per sé un ruolo da mediatore alto. Poi però ridiventa necessariamente protagonista nel momento in cui cerca di pilotare la costruzione della indispensabile visione unitaria".

Per dare un'idea della complessità di questo approccio: il piano della Provincia di Sassari individua diverse centinaia di campi problematici, oggetto di possibili accordi fra le amministrazioni, con il presidente della Provincia nel ruolo di garante fra le parti, dotato di autorevolezza istituzionale. In concreto, appare improbabile che questo ruolo possa essere svolto con efficacia in un numero tanto elevato di situazioni complesse. E la domanda chi deve mediare aspetta ancora una risposta. Anche perché il rischio di conflitti fra le esigenze e gli interessi delle varie comunità è reale.

Passando poi a parlare della pianificazione regionale, il relatore ha ricordato che a gennaio del 2001 la Giunta ha approvato un disegno di legge di modifica della legge urbanistica che contiene le indicazioni per la redazione di un piano urbanistico territoriale esteso a tutto il territorio regionale e si propone di risolvere il problema della pianificazione paesistica. "Per tradizione del nostro Consiglio regionale, né i disegni di legge della Giunta, né tantomeno quelli presentati da gruppi di consiglieri sono definiti nei dettagli - ha commentato l'ing. Torselli -. In questo caso troviamo alcune indicazioni di fondo, come il riferimento a un Piano Urbanistico Territoriale, termine un po' generico, che dovrebbe contenere una parte di indirizzi molto generali e un'altra parte sulla pianificazione paesistica regionale, molto più dettagliata".

Il disegno di legge ipotizza poi un secondo livello di pianificazione, con i Piani regionali di settore (alcuni esistenti, altri da riprendere, altri ancora da redigere) e poi un livello di disciplina paesistica affidata ai Comuni. Per ora manca qualsiasi ruolo per le province.

Tutti i comuni dovrebbero approvare lo Studio di compatibilità paesistico-ambientale a sostegno del PUC. "E qui nasce un problema nuovo: lo studio dovrebbe passare al vaglio della Giunta regionale. Sarebbe un passo indietro rispetto alla legge 45, che aveva previsto per gli atti urbanistici dei Comuni il solo controllo di legittimità e conformità. A suo tempo fu una scelta d'avanguardia in Italia. Se passasse il nuovo orientamento, innanzi tutto si affiderebbe a un organo politico il compito di giudicare uno strumento che è soprattutto tecnico. Si potrebbe arrivare al paradosso: la Giunta approva lo studio e il Comitato di controllo lo boccia, magari per questioni di legittimità. E non si può escludere, al contrario, che la scelta della Giunta possa condizionare l'esame da parte del Co.Re.Co.".

Un altro strumento riproposto dal disegno di legge è l'accordo di programma, visto come uno strumento di pianificazione paesistica a tutti gli effetti. "Orientamento difficilmente condivisibile: lo si potrebbe utilizzare semmai per realizzare una variante al piano regionale, ma non come strumento di pianificazione". Anche per gli accordi di programma è previsto lo studio di compatibilità paesistico-ambientale.

Manca invece nel testo del provvedimento qualsiasi indicazione sui soggetti (Province? Comuni?) legittimati a proporre integrazioni, modifiche, adeguamenti ai piani regionali, sia a quello urbanistico che a quello paesistico-territoriale.

Fra le novità più recenti c'è poi un accordo raggiunto ad aprile attraverso la conferenza Stato-Regioni che dà una accelerata alla pianificazione paesistica. Si dovrà procedere a una verifica sugli strumenti urbanistici entro due anni, e nei due anni successivi procedere alla nuova pianificazione, con un attivo coinvolgimento delle Soprintendenze e del ministero. A questo proposito, il soprintendente regionale per la Sardegna ha diffuso una bozza di proposta molto dettagliata per un Piano urbanistico territoriale con valenze paesistiche regionali. La versione definitiva del documento dovrebbe essere disponibile presto.

La seconda relazione è stata svolta dall'ing. Marco Melis, che all'Assessorato regionale all'Urbanistica è responsabile dell'attuazione della legge per la tutela dei centri storici (la 29 del 1998) e per l'applicazione della Misura 5.1 del POR Sardegna 2000-2006, lo strumento regionale di attuazione del Piano comunitario di sostegno per le regioni comprese nell'Obiettivo 1 per i Fondi strutturali europei.

L'ing. Melis ha ricordato che le norme per la tutela e valorizzazione dei centri storici creano uno strumento di pianificazione integrata che cerca di far procedere assieme il settore pubblico e quello privato, superando le differenze di interessi, obiettivi e strumenti tecnico-finanziari utilizzabili. La legge parte da una definizione nuova di centro storico: non solo "gli agglomerati urbani che conservano nell'organizzazione territoriale, nell'impianto urbanistico o nelle strutture edilizie i segni di una formazione remota e di proprie originarie funzioni abitative, economiche, sociali, politiche e culturali", ma anche - fatti salvi gli obiettivi della norma - "ogni altra struttura insediativa, anche extraurbana, che costituisca eredità significativa di storia locale". Si parla insomma di "insediamenti storici", che siano centro o meno. In concreto, questo significa che la legge (con i finanziamenti che prevede) può essere utilizzata anche per il recupero di cumbessias o dei vecchi complessi minerari.

L'obiettivo della legge non è limitato alla tutela: si punta anche alla valorizzazione e rivitalizzazione, al ripopolamento e al ritorno di attività economiche nei centri storici, utilizzando agevolazioni fiscali e il calcolo convenzionale degli oneri di concessione (un massimo di 30 cm per i muri perimetrali e un massimo a 3 metri nelle altezze interne).

Lo strumento fondamentale di intervento è il programma integrato, che può essere approvato e proposto alla Regione per il finanziamento solo dai comuni che abbiano un centro storico classificato come zona A, inserito nel Repertorio regionale dei centri storici (istituito proprio dalla legge 29) e si siano dotati di piano particolareggiato. È essenziale la presenza dei privati, fin dalla fase propositiva (il programma integrato può essere presentato anche da privati, fermo restando l'obbligo di approvazione da parte del Consiglio comunale). Ovviamente la presenza deve essere concreta: il partner privato deve intervenire con risorse finanziarie dirette e con un assenso incondizionato all'intervento da compiere.

"Per generare un volume di investimenti maggiore - ha ricordato l'ing. Melis - l'impostazione della gestione dà la precedenza nell'assegnazione dei finanziamenti ai programmi che prevedano una quota di cofinanziamento superiore ai minimi richiesti. Fra l'altro, il Consiglio regionale ha deciso che almeno il 50% del budget annuale sia riservato ai programmi integrati". Per i Comuni, i vantaggi della pianificazione integrata sono evidenti: un'opera pubblica inserita in un programma integrato può ottenere un cofinanziamento regionale fino al 90%, contro il 60% massimo per la stessa opera compresa in un piano di riqualificazione urbana, che non prevede il coinvolgimento della parte privata.

Oltre al sostegno ai Comuni, la legge 29 prevede il sostegno diretto a favore di privati che intervengano su edifici nei centri storici. Lo strumento è quello del recupero primario e contribuisce fino al 60% dell'investimento per il rifacimento di coperture, prospetti, fondazioni relative ai prospetti ed eventuali parti comuni.

Risultati? "Abbiamo appena avviato il monitoraggio - ha detto l'ing. Melis -, i primi interventi stanno partendo proprio in questi mesi. Gli effetti di questa attività si vedranno più avanti. Ma è già evidente una maggiore attenzione da parte dei Comuni sulla pianificazione nei centri storici. Fino a qualche anno fa le amministrazioni tendevano a ridurre per quanto possibile il perimetro delle zone A/centro storico, a causa dei vincoli che limitavano le possibilità di intervento dei privati. Ora assistiamo a un processo inverso: si scoprono centri storici in Comuni che mai avevano identificato una zona A".

Un rilancio della pianificazione nel quale hanno un ruolo importante anche i progetti europei. La sottomisura 5.1.1 (Grandi aree) del POR Sardegna 2000-2006 ad esempio prevede finanziamenti per interventi differenziati. Nei grandi centri si punta sulla creazione di strutture rare, che non potrebbero essere realizzati con altre risorse: centri direzionali, centri di ricerca, campus universitari. Per i piccoli centri si vuole invece stimolare la creazione di una rete di Comuni. E nei Comuni intermedi l'obiettivo è rafforzare il ruolo di centro distrettuale.

Ricordando le grandi opportunità per l'impegno dei tecnici, il relatore ha confermato fra l'altro che entro l'estate saranno pronti i bandi per l'iniziativa comunitaria Interreg III, con alcune ipotesi di progetti da riprendere: "Paesaggi Mediterranei Alpini", "Restauro" e "Tellus - Bioedilizia e bioarchitettura nel Mediterraneo" per la valorizzazione delle costruzioni in terra cruda.

Qualche opinione raccolta nel dibattito conclusivo, in cui si è parlato soprattutto del ruolo e dell'autonomia dell'urbanista, di partecipazione e di collegialità, di istanze e compromessi, di rigidità che non distinguono fra grandi e piccoli centri. Il prof. Carlo Pomesano ha salutato con favore "nuovi strumenti di pianificazione capaci di superare i condizionamenti che storicamente hanno bloccato l'evoluzione del territorio in Sardegna. È importante il tentativo di conciliare una pianificazione che parte dal basso, più vicina alle esigenze dei singoli, con gli schemi più generali impostati da Regione e Province. Troppo a lungo abbiamo sofferto di un certo scollamento fra evoluzione naturale ed evoluzione programmata".

Secondo l'ingegner Francesco Annunziata "come ingegneri dobbiamo essere consapevoli del ruolo che ci spetta nella individuazione e nella proposta di soluzioni urbanistiche razionali, alle quale non possono essere opposte delle generiche scelte politiche, non motivate. Detto questo, io vedo un pianificatore meno isolato nell'operare e nelle responsabilità: piuttosto, un consulente dell'amministrazione che progetta assieme all'amministrazione, con gli uffici tecnici". Riprendendo il tema dei livelli della pianificazione, Annunziata ha sostenuto che "la Regione dovrebbe limitarsi alle grandi scelte, individuare gli scenari di sviluppo, con gli obiettivi socio-economici e i vincoli. Ma la redazione dei piani urbanistici dovrebbe essere delegata a Province e Comuni".

Uno spunto critico dall'ing. Luigi Giglio a proposito di norme urbanistiche che non aiutano i piccoli centri, quando "in presenza di un decremento nel numero degli abitanti impediscono di chiedere nuove zone di espansione. Io pianificatore voglio essere competitivo sul territorio, ma se non ho aree per insediamenti a bassa densità come posso richiamare nuovi abitanti strappandoli alle periferie-alveare?".

[m. m.]

Questo articolo
è un'ampia sintesi
della tavola rotonda sul tema
"L'evoluzione urbanistica
in Sardegna"
che si è svolta a Cagliari
il 25 maggio 2001.
Organizzava l'Ordine degli ingegneri
della provincia di Cagliari,
su proposta della commissione
Ingegneria del Territorio.

RIFERIMENTI.
- Repertorio regionale centri storici:
www.regione.sardegna.it/centristorici/