Superare il conflitto tra cave e tutela ambientale
con strumenti urbanistici flessibili

Da una attenta analisi sia degli aspetti normativi che dei processi riguardanti la produzione mineraria, sembrerebbe che l'attività di cava, ed in particolar modo quella del granito di Buddusò, non registri significativi interventi volti alla riconversione dei siti minerari. A tal proposito il cosiddetto "fondo di ripristino ambientale" (1), introdotto con la legge regionale 7 giugno 1989, n. 30, concernente la "Disciplina delle attività di cava" è stato di fatto sostituito da una garanzia fideiussoria, che tuttavia non si è mostrata all'altezza dei problemi legati al ripristino ambientale.

Il mancato conferimento presso il fondo è certamente da imputare anche al limitato controllo del territorio assoggettato dall'attività di cava, che ha lasciato pressoché liberi di qualsiasi iniziativa gli stessi cavatori.

Per tentare di ovviare, almeno in parte, alle conseguenze sull'ambiente, la Regione Sardegna, con la legge 21 maggio 1998, n. 15 (Decorrenza della contribuzione di cui all'art.33 della L.R. 7 giugno 1989, n.30, concernente "Disciplina delle attività di cava") ha abrogato la contribuzione per il ripristino in proporzione alla produzione estrattiva.

Anche se detta modifica alla legge regionale sull'attività di cava non appare sufficientemente calibrata in relazione alle produzioni locali e ai relativi effetti sul paesaggio, merita comunque una nota positiva. La legge così modificata introduce infatti un apposito "Programma di interventi" al livello regionale di cave abbandonate, da affrontare mediante la pubblica contribuzione (art. 35 della L.R. n.30/1989 modificata) (2).

Tale visione programmatica, che in linea di principio può essere anche condivisa, nell'attuazione pratica si è rivelata insufficiente e carente, stante la quasi totale mancanza di iniziative progettuali dei Comuni territorialmente interessati, che non hanno di fatto partecipato alla concertazione territoriale.

L'argomento, come noto, è abbastanza controverso anche per le tante implicazioni che l'attività estrattiva comporta. Infatti coinvolge svariate discipline, come quelle relative alle tecniche estrattive, alla gestione ambientale, alla pianificazione urbanistica, che comporta fra l'altro spesso conflitti di competenze, difficoltà interpretative ed operative.

L'autore di questo articolo.
L'ingegner Ginevra Balletto
è dottore di ricerca in Ingegneria del territorio, Università di Cagliari. Ha pubblicato "La questione urbanistica nei 50 anni di Autonomia" (CUEC, 1999), "Attività di cava e recupero ambientale" (CUEC, 2000).
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(1) Ciascun cavatore doveva versare presso l'Assessorato regionale della Difesa dell'Ambiente in ragione del fatturato inerente le produzioni grezze.

(2) Stabilisce più compiutamente che: "l'Assessore regionale dell'Industria, di concerto con l'Assessore regionale della Difesa dell'Ambiente, predispone un programma annuale degli interventi ... anche sulla base dei progetti presentati dai Comuni territorialmente interessati... Il programma è approvato dalla Giunta regionale su proposta dell'Assessorato regionale dell'Industria che affida in delega ai Comuni interessati l'attuazione degli interventi...".

Conflittualità e autonomie.

Ciò che maggiormente si riscontra in generale nell'ambito del settore estrattivo è la costante conflittualità in merito alle attribuzioni dei soggetti pubblici delegati alla gestione della materia, che provoca numerosi ricorsi agli organi di giustizia amministrativa.

Il primo problema da affrontare è pertanto quello relativo alle attribuzioni di competenze amministrative nel settore dell'attività estrattiva, in quanto fattore primario per una concreta politica di riqualificazione ambientale.

A tal proposito il Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli Enti Locali) prevede le deleghe ai Comuni, fra l'altro, anche in materia di pianificazione e gestione ambientale, senza tuttavia specificare il settore estrattivo. Ciò stante, condividendo l'intenzione del legislatore di conferire agli Enti Locali la delega in materia di ambiente, si riscontra peraltro l'anomala carenza di delega specifica nel settore estrattivo, con conseguente incompleta visione del quadro generale pianificatorio.

Per tentare di superare tale discrepanza, si ritiene opportuno mantenere in capo all'ente Regione l'azione generale di coordinamento (Piano generale delle cave), e concessione o autorizzazione estrattiva, conferendo ai Comuni o loro unioni la delega per le azioni ricupero ambientale. Una simile attribuzione di competenze consentirebbe ai Comuni di essere partecipi o addirittura protagonisti nella pianificazione dell'attività estrattiva, ma principalmente nel suo recupero, senza che ciò dipenda da nessun altro ente.

Emerge pertanto l'esigenza di porre in relazione gli elementi finalizzati al ripristino con lo strumento urbanistico, secondo logiche imprenditoriali in grado di favorire nuove forme di occupazione e possibilmente il riuso dei siti dismessi. Le esperienze in materia sono molteplici in diversi Paesi europei.

Al di là della destinazione finale del sito, l'aspetto più interessante maggiormente riscontrato nelle esperienze di recupero è dato dal binomio pubblico-privato, sia per le fasi del recupero e sia per la gestione del sito rigenerato.

Il più delle volte si tende a preferire la scelta del parco naturale, del parco tematico e del parco sportivo-ricreativo, mentre risultano pochi gli esempi di riutilizzo diversi dai precedenti. A conferma di ciò, si rileva la ricorrente esperienza di interventi nei siti dismessi consistenti in procedimenti ed usi successivi al recupero con intenti perlopiù di tutela, con una visione a volte sovrapposta fra la fase pre-estrattiva e quella post-estrattiva.

Bisogna porre in evidenza che una volta concesso lo svolgimento dell'attività estrattiva, non può essere trascurato l'impatto ambientale che da questa deriva, senza tuttavia imporre le varie forme di vincolo una volta che i danni sul paesaggio siano ormai realizzati.

A tal proposito, emerge con sempre maggior frequenza che certe scelte di politica ambientale non siano condivise dalla collettività, la quale non ha altrettanto spesso sufficiente forza per ricalibrare le scelte di pianificazione, subendo pertanto gli effetti negativi derivanti dall'attività estrattiva.

Poiché, nella maggior parte dei casi, gli aspetti negativi insiti in detta attività prevalgono su quelli positivi, la cittadinanza auspica forme di tutela ambientale estremamente rigide. Forme che se realizzate potrebbero limitarsi alla salvaguardia del sito dismesso, anziché al suo riuso.

Appare pertanto evidente che gli elementi che concorrono alla scelta e alla condivisione di un possibile ripristino o riuso di cava siano legati ai soggetti della comunità territoriale in cui questa insiste. Sarebbe quindi auspicabile individuare i legami che possono intercorre tra bonifica e Piano Urbanistico.

Pubblico e privato.

Le esperienze americane in materia di urbanistica, anche per gli elementi di sperimentazione che contengono, ci portano a riflettere sul rapporto pubblico-privato. Spesso infatti, nel nostro contesto territoriale, detto rapporto è fortemente penalizzante per il privato, che in nome della collettività subisce notevoli disagi e vede limita la propria capacità imprenditoriale.

Viceversa, la pianificazione americana ci insegna che, laddove il pubblico non arriva, o meglio non dispone dei mezzi necessari per pianificare o per gestire progetti urbanistico-ambientali, demanda al privato la possibilità di intervenire sul territorio. Inoltre, gli strumenti di pianificazione d'oltre oceano prospettano i cosiddetti bonus a favore del privato, che rappresentano una forma attiva di incentivazione per le azioni di pianificazione.

In altri termini, il bonus si configura come un premio di incentivazione che si esprime in diverse forme a seconda del tipo di intervento, come quella di concessione volumetrica, in cambio di cessioni d'aree destinate al pubblico o servizi rivolti alla collettività.

Per riallacciarci ad un esempio a noi tutti conosciuto quello di Buddusò (SS), è evidente che l'azione di ripristino ambientale pianificata mediante l'ausilio delle fideiussioni dei cavatori non può di certo rappresentare una soluzione ottimale, sia per gli aspetti ambientali, sia per quelli imprenditoriali. Infatti ci si chiede come possa essere definibile e quantizzabile il ripristino di cava, prima ancora di intraprendere effettivamente l'attività estrattiva, in quanto, considerato certo il volume da cavare, non risulta altrettanto definita la forma dello scavo e le conseguenti discariche prodotte.

È inoltre da evidenziare, sempre per quanto riguarda il territorio di Buddusò, che la cessazione nel tempo delle cave (certamente in tempi diversi essendo i diversi filoni e le date di inizio attività) farà mancare una delle più significative attività economiche, sulla quale si basa il sostentamento di gran parte della popolazione.

In questo specifico caso, il bonus dovrebbe essere non solo volumetrico ma anche riferito alla destinazione d'uso. Il territorio di Buddusò è interessato da un rilevante numero di cave, che influenzano la vita del centro abitato e che peraltro risulta servito soltanto in parte dai servizi primari e secondari.

Il Comune di Buddusò infatti, presenta forti legami, per ciò che concerne i servizi, con altri Comuni limitrofi (ad esempio Ozieri), vista anche la modesta dimensione demografica e tenuto conto dei criteri di localizzazione dei servizi primari e secondari. Tuttavia, il Comune di Buddusò non registra decremento di popolazione giovanile, indispensabile per nuove iniziative in alternativa all'estrazione mineraria.

Il permanere in loco della componente giovane in attività lavorativa rappresenta infatti una condizione "sufficiente" per il recupero urbanistico-territoriale, ma non "necessaria". Vi possono essere infatti casi contrari, come ad esempio quello della zona mineraria del Sulcis-Iglesiente, ove si riscontra una perdita sostanziale e progressiva della componente giovanile. È evidente pertanto che in questo caso i possibili soggetti attuatori della nuova fase produttiva possono essere figure professionali completamente estranee al sistema territoriale, ma che comunque assocerebbero delle valide ricadute economiche.

Quanto detto conferma la necessità di individuare le relazioni che possono intercorrere tra il territorio, la dimensione sociale, la consistenza economica attuale e futura, nonché il livello di servizi rivolti alla collettività.

Lo strumento urbanistico.

Pertanto, sarebbe riduttivo cercare di individuare possibili destinazioni d'uso per gli spazi che ospitano l'attività prevalente (in questo caso mineraria) in tutto il territorio, senza tenere in dovuta considerazione che una volta cessata l'attività sicuramente si sarà modificata una parte della sfera socio-economica dei vari centri interessati da detta attività. Se ora in parallelo cercassimo di valutare che ruolo potrebbero svolgere queste ampie zone territoriali per una possibile ridefinizione, non solo ambientale, ma anche socio-economica della comunità, non possiamo di certo trascurare il peso delle scelte di Piano urbanistico.

Nella fattispecie, si richiede un particolare sforzo, non tanto per la gestione e la risoluzione dei problemi legati al ripristino, quanto per il modo di concepire ed interpretare il Piano stesso.

Si ritiene infatti, con sempre maggior cognizione di causa, che lo Strumento urbanistico non debba limitarsi alla sola pianificazione territoriale, ma debba bensì tener conto delle implicazioni anche nella sfera sociale e nella economia della collettività. In estrema sintesi, il Piano dovrebbe intendersi in senso più articolato ed integrato, onde evitare che l'indebolirsi del sistema possa determinare problemi più complessi rispetto a quelli posti dai siti dismessi.

Si auspica pertanto che attraverso il Piano si valutino tutte le realtà e le potenzialità estrattive al fine di proporre più significative soluzioni, come pure interventi totalmente sostitutivi derivanti da una ampia visione dello sviluppo urbano e del territorio, grazie anche all'ausilio di sequenze temporali di tipo attuativo. Destinazione d'uso, indici di utilizzo del territorio ed incentivi dovranno fare invece riferimento ai piani economici delle imprese, in coerenza con le fasi di attuazione programmate.

Tale processo, che sotto il profilo teorico e metodologico appare ragionevolmente lineare, potrebbe viceversa rivelarsi particolarmente arduo da un lato qualora venisse a mancare la volontà politica di realizzarlo, dall'altro se continuasse a prevalere l'incultura delle individualità, purtroppo ancora molto radicata nel contesto regionale.

Pertanto, oltre alle questioni politiche e di cultura che gravitano intorno all'attività estrattiva, il problema è quello di individuare una possibile forma di pianificazione delle cave ad attività cessata. L'argomento in parola, anche se al centro di numerosi dibattiti, non trova tuttavia la dovuta attenzione, non tanto nell'affermare l'esistenza del problema, quanto nelle concrete scelte di riqualificazione ambientale ispirate alle azioni come sopra intese.

È stata pertanto posta notevole attenzione per cercare di superare i rigidi schemi che di fatto ingessano lo Strumento urbanistico, suggerendo una possibile soluzione per il territorio di Buddusò, ma che tuttavia si può esportare in altri contesti analoghi.

Schematizzando il ragionamento che ha condotto alla formulazione di una possibile soluzione pianificatoria, si può costruire il grafico presentato qui sotto.

Con l'intervento proposto si è tentato di affrontare le due grandi problematiche che sussistono attorno alla questione del ripristino post-estrattivo: recupero del sito e riutilizzo degli inerti.

Grazie all'introduzione del cosiddetto bonus urbanistico, si renderebbe appetibile, dal punto di vista economico, un territorio che altrimenti verrebbe con molta probabilità abbandonato una volta cessata l'attività estrattiva. Con tale beneficio, inoltre, potrebbero presentarsi quali soggetti interessati all'iniziativa anche Consorzi di Comuni ed altri organismi pubblico-privati, oltreché i tradizionali impreditori. Ciò in quanto risulta maggiormente conveniente ed apprezzata la partecipazione di consorzi e società miste ad iniziative che interessano vaste aree territoriali coinvolgenti spesso più enti locali e anche banche ed istituti di credito. Tale partecipazione si rivela altresì opportuna, considerate le competenze di ciascun soggetto, anche in funzione dello snellimento e dell'accelerazione delle procedure burocratiche.

È evidente che il conferimento di attribuzioni allo strumento urbanistico comunale non appare semplice e lineare, viste anche la complessità e spesso le profonde contraddizioni normative della materia. Una possibile via per facilitare la realizzazione di tale sistema pianificatorio potrebbe essere rappresentata dal Projet finacing, secondo quanto già previsto dalla legge sui lavori pubblici, di modo che i vari provvedimenti volti all'introduzione del bonus, ricadrebbero ed inciderebbero sulla comunità locale.

Vi sono tuttavia anche delle strade diverse come ad esempio il "Programma integrato d'Area" introdotto dalla legge regionale 14/1996, che costituisce una eventuale deroga agli strumenti urbanistici, per motivati e comprovati elementi di necessità, in grado di garantire significative ricadute occupazionali per la comunità.

Per concludere, l'introduzione del bonus urbanistico potrebbe rappresentare un volano per l'azione di recupero minerario e, ancor più in generale un propulsore del mercato immobiliare per superfici che altrimenti avrebbero valore commerciale praticamente molto limitato, addirittura insignificante, e quindi prive o quasi di interesse nei processi di sviluppo.

Ginevra Balletto