Finanza di progetto, per evitare che l'attesa
di finanziamenti pubblici
lasci nel cassetto grandi e piccole opere

Dal dicembre 1998, data di approvazione della cosiddetta Merloni-ter, molto si parla di finanza di progetto. Molto se ne parla e poco la si pratica!

La responsabilità di tale ritardo è ripartita tra molti soggetti, tutti accomunati dalla impreparazione a gestire una tecnica che in diverse nazioni - dagli Stati Uniti alla Gran Bretagna, dal Canada alla Turchia - è molto diffusa. Non così in Italia, che pure nei sacri testi viene citata come la patria del primo caso di Project Financing (nel 1299 la famiglia fiorentina Frescobaldi finanziò l'attivazione di alcune miniere d'argento in Inghilterra, in cambio della loro gestione per un anno, con proprietà di tutto il minerale estratto; italiano è anche il più famoso "promotore" privato di tutti i tempi: Cristoforo Colombo).

Sembra lapalissiano che i progettisti debbano giocare un ruolo importante perché la finanza di progetto abbia successo. Ma finora la cosa pare non abbia interessato né l'Università né altre istituzioni deputate alla formazione dei progettisti, i quali, salvo isolate eccezioni, continuano a focalizzare il proprio impegno esclusivamente sulla modellazione architettonica, sull'impatto ambientale (a dire il vero raramente) e sul dimensionamento quantitativo. Sia ben chiaro che tali aspetti continuano ad essere di importanza fondamentale ma, in assenza di una progettazione economico–finanziaria, progetti ben studiati corrono il rischio di non essere mai cantierati e di non andare oltre le pagine di qualche rivista specializzata.

Il deficit di infrastrutture del nostro Paese e le difficoltà della finanza pubblica lasciano prevedere che senza un profondo e diffuso inserimento della progettazione finanziaria nel bagaglio di conoscenze dei progettisti, capace di convogliare capitali privati verso la realizzazione di opere di pubblica utilità, nel futuro vedremo sempre meno cantieri di opere pubbliche, e di conseguenza aumenterà il nostro ritardo rispetto alle nazioni più progredite.

Evitiamo di entrare nel merito delle inadeguatezze degli altri operatori chiamati a concorrere nella realizzazione di un'opera (amministratori, istituti di credito, imprese, economisti) e spendiamo qualche parola per chiarire a noi stessi - progettisti - quale ruolo potremmo giocare nella riforma disegnata con la legge 415/98 (c.d. Merloni-ter) se alle competenze tradizionali sapessimo sommare anche quelle finanziarie.

Riferimenti normativi

La legge-quadro sui lavori pubblici prevede due distinti canali per la realizzazione di un'opera di pubblica utilità con il concorso di capitale privato: l'appalto di concessione e gestione su progetto preliminare redatto - direttamente o tramite incarico esterno - dalla pubblica amministrazione appaltante (L. 109/94 art. 19, comma 2), oppure l'iniziativa di un promotore privato che, schematizzando, può essere un' impresa o una società di ingegneria (L. 109/94 artt. 37 bis e seguenti).

In un caso e nell'altro si prevede come corrispettivo dell'investimento privato la gestione dell'opera (al massimo per un trentennio) ed eventualmente un prezzo integrativo, che in ogni caso non potrà superare il 50% del valore.

L'iniziativa del promotore privato deve comunque riferirsi alla "realizzazione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità, inseriti nella programmazione triennale" dell'Amministrazione interessata e darà luogo alla medesima procedura di gara prevista nel caso di iniziativa pubblica (art. 21, comma 2 lettera b: licitazione privata su progetto preliminare integrato da un piano economico–finanziario).

La proposta di un privato non esclude quindi la procedura di gara, e ciò rende l'operazione poco appetibile per le imprese, che puntano all'esecuzione dei lavori, ed alla conseguente gestione dell'opera, più che al rimborso spese di progettazione, previsto dalla legge - in misura parziale - nel caso che la gara venga aggiudicata ad un concorrente diverso dal promotore.

Discorso diverso può valere per le società di ingegneria, che potrebbero ritenere gratificante il pagamento degli onorari, inseriti nel quadro economico dell'opera e quindi a carico della società aggiudicataria della gara, previsti per la progettazione preliminare, per la progettazione economico-finanziaria, per le necessarie indagini preliminari ed eventualmente (e opportunamente: si pensi a tutta la contrattualistica) per i compiti di supporto all'attività del funzionario responsabile del procedimento (art. 7, comma 5).

Riassumendo, la progettazione (progetto preliminare integrato) potrà quindi essere svolta da qualunque soggetto previsto dall'art. 17 della L. 109 nel caso di iniziativa pubblica (quindi anche liberi professionisti). Viceversa nel caso di iniziativa del promotore privato, la proposta potrà essere presentata solamente da imprese o da società di ingegneria (art. 37 bis, comma 2).

Come già accennato il meccanismo della gara penalizza le imprese che si sentono poco motivate a prendere iniziative che possono concludersi a favore di terzi concorrenti (l'impresa promotrice svolge il ruolo di lepre, le imprese concorrenti il ruolo di cane da caccia). Quindi il successo del Project Financing, almeno in permanenza delle procedure attualmente previste dalla legge, dipenderà in massima parte dall'iniziativa dei progettisti.

I professionisti (singoli od associati) dovranno convincere la pubblica amministrazione ad attivare una procedura di iniziativa pubblica. Le società di ingegneria potranno inoltre avviare a pieno titolo proprie iniziative in qualità di "promotore". In un caso e nell'altro spetterà ai progettisti convincere l'amministrazione, gli istituti di credito e più in generale il mercato, circa la validità economico–finanziaria del progetto che si propone.

Un progetto non supportato da un convincente "piano economico–finanziario di copertura degli investimenti", anche se accettato dall'amministrazione interessata (a caval donato non si guarda in bocca...), darà luogo ad una gara deserta, con discredito professionale e danno economico per i professionisti coinvolti.

Un caso di studio

Il caso qui presentato si riferisce ad una iniziativa reale in corso di attuazione che, per ovvie considerazioni, è stata resa anonima ed in parte modificata nei parametri di base. Il metodo illustrato non può essere applicato ad una qualsiasi infrastruttura, ma soltanto alle utilities (pubblici servizi erogati a tariffa: acqua e rifiuti, in qualsiasi parte del loro ciclo, ma anche, con leggeri aggiustamenti, parcheggi e impianti sportivi) in grado di produrre un reddito, senza il quale non sarebbe lecito sperare di attrarre captale privato.

La conditio sine qua non di tutta la struttura della finanza di progetto è dimostrare, attraverso lo studio del flusso di cassa previsto per l'opera in esame, che dopo un certo periodo i redditi dell'infrastruttura ben ripagano i costi di costruzione e gestione della stessa, e sono anche sufficienti ad assicurare un rendimento agli investitori privati che si sono fatti carico di coprire il capitale iniziale.

Poichè si parla necessariamente di costi e ricavi stimati, lungo un determinato arco temporale, l'operazione presenterà un certo livello di incertezza che quantificherà il rischio dell'investimento. Tanto maggiori sono le certezze sui flussi di cassa, tanto minore sarà il rischio dell'investimento, e, di conseguenza, tanto minore potrà essere il rendimento da assicurare per attirare il capitale privato. Un adeguato studio di finanza di progetto non può prescindere da un'adeguata e quantitativa valutazione del rischio associato all'operazione.

Ovviamente la gestione dell'opera fa riferimento a dati quantitativi che devono essere valutati con competenza ingegneristica e con prudenza economica, in modo da lasciar spazio ad eventuali offerte migliorative in sede di gara (oppure ad ampi margini di utile), e comunque in grado di dare certezze all'amministrazione interessata circa la fattibilità dell'opera ed agli investitori privati circa la convenienza dell'operazione.

Il caso proposto riguarda un impianto di trattamento dei reflui in uscita dal depuratore consortile di una località turistica, rivolto a produrre acqua tecnica idonea all'uso irriguo, e la connessa rete distributiva all'utenza, civile ed agricola. Investimenti e costi riportati nell'esemplificazione sono approssimati (arrotondati), ma comunque vicini a quelli scaturiti dalla progettazione. La tabella a pagina 27 sintetizza due pianificazioni economico-finanziarie radicalmente diverse.

La prima si riferisce all'ipotesi di finanziamento totalmente privato e dimostra che sussistono margini di convenienza per l'investitore anche in presenza di condizioni piuttosto penalizzanti sui volumi venduti e di un prezzo di vendita dell'acqua decisamente basso all'inizio: 450 L/mc, ma in progressione costante sino ad un prezzo - 20 anni dopo - di 1.362 L/mc, che però, al netto dell'inflazione ipotizzata al 2,5% annuo, corrisponderebbero a 865 L/mc di oggigiorno.

La seconda ipotesi prevede un cofinanziamento pubblico, a fondo perduto, del 40% e mantiene la medesima dinamica dei prezzi, essendo rivolta a rendere più forte il rendimento finanziario proposto agli investitori privati (i quali in sede di gara potranno offrire condizioni più vantaggiose per l'utenza). Parametro chiave per la valutazione dell'investimento è lo IRR (Internal Rate of Return – si veda il glossario qui sotto), cioè il tasso di rendimento interno, che deve comunque essere superiore al tasso di interesse che il mercato offre in assenza di rischi (in genere tasso dei BOT, nell'esempio ipotizzato pari all'8%) e comunque prossimo al rendimento di altri investimenti a rischio comparabile.

Ovviamente le simulazioni possono essere molte (avendo impostato bene la tabella su un foglio elettronico è facile passare dall'una all'altra) ma è sembrato inutile riportarne altre qui, viste le finalità esemplificative. Nella presentazione all'amministrazione interessata è invece molto utile poter fare riferimento a diverse ipotesi, fermo restando che il meccanismo della gara consentirà di ridimensionare ipotesi troppo generose, mentre invece ipotesi penalizzanti ed appalti che escludono le offerte in aumento potrebbero dar luogo a gare deserte, assolutamente da evitarsi.

Quest'ultimo concetto - con il corollario che ogni iniziativa di Project Financing deve assicurare non soltanto il servizio di pubblica utilità secondo livelli di qualità contrattualmente definiti, ma anche la convenienza del privato investitore - trova ancora difficoltà ad essere accettato da molti amministratori pubblici, i quali, nei fatti, non raramente preferiscono far mancare il servizio, in attesa di un ipotetico ed improbabile finanziamento pubblico totale.

Sergio Ravaioli

L'autore di questo articolo.
L'ing. Sergio Ravaioli
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RIFERIMENTI.
• studio di fattibilità per la realizzazione di un impianto e rete distributiva per il riuso delle acque reflue: piano economico-finanziario di copertura degli investimenti.