La nuova disciplina sulla sicurezza strutturale
e i dubbi sul fascicolo dei fabbricati

La preoccupante crescita in Italia di gravi crolli "spontanei", apparentemente inspiegabili o imprevedibili, ha reso consapevole anche gran parte dell'opinione pubblica che la vulnerabilità statica del nostro patrimonio edilizio in generale ha raggiunto oramai un livello di guardia tale da poter produrre gravi danni all'incolumità di persone e cose, intollerabili in una società civile. D'altra parte anche nella nostra Costituzione il concetto di "sicurezza" è considerato come uno di quelli fondamentali.

Come spesso accade in casi di crolli (ma anche per terremoti, inondazioni, frane, etc.), l'attenzione dell'opinione pubblica per tali problematiche è massima subito dopo l'evento (talvolta con connotati di psicosi), ma va rapidamente calando nel tempo, sino a riproporsi in occasione di nuovi ulteriori eventi. Ciò in quanto la rovina, totale o parziale, di un fabbricato mette in crisi quella sicurezza psicologica e di protezione che da sempre l'uomo ha associato al bene "casa".

D'altra parte il ripetersi di dissesti, alluvioni, crolli nel nostro paese non è evidentemente un fatto casuale, ma pare sia da inquadrarsi in una generale sottovalutazione della componente tecnica nella programmazione territoriale ed urbanistica, troppo spesso subalterna a decisioni politiche prive delle necessarie verifiche di compatibilità tecnica.

L'autore di questo articolo.
L'ingegner Paolo Steri svolge l'attività di libero professionista nel campo dell'ingegneria civile. Fa parte della commissione Sicurezza Fabbricati dell'Ordine di Cagliari e del gruppo di studio "Sicurezza dei fabbricati" presso lo SNILPI - Roma.
telefono e fax: 070.496650
e-mail: steri.ingpaolo@tiscalinet.it

RIFERIMENTI.
- disegno di legge 4339/bis

Il tragico crollo del palazzo di Foggia, nel novembre 1999, in cui persero la vita 67 persone, ha riportato a una grande attualità il problema dell'affidabilità e sicurezza del patrimonio edilizio del nostro paese, e sui metodi per evitare, o almeno limitare drasticamente, l'accadimento di tali gravi disastri. Ma già prima del disastro di Foggia, la cronaca aveva registrato altri gravi crolli: basta ricordare quello del quartiere Portuense a Roma (dicembre '98, 38 morti), della casa di riposo di Pavia-Motta Visconti (luglio '94, 28 morti), di Castellaneta-Taranto (1985, 34 morti).

Nel mondo tecnico-scientifico il problema della sicurezza è da sempre uno dei cardini del sapere, fondandosi su criteri e metodi di calcolo e di verifica che vanno di pari passo con lo sviluppo delle nuove tecnologie. Negli ultimi anni nel nostro paese la sicurezza è stata considerata con sempre maggiore attenzione, al punto che sono state emanate specifiche normative in diversi settori, elevando sempre più la sensibilità della società verso questi temi. Così negli anni '80 (in verità a seguito del grave incendio del cinema Statuto a Torino) si è assistito alla grande crescita di attenzione e del corpus normativo in materia antincendio. Negli anni '90 si è affermato il problema della sicurezza degli impianti tecnologici (L. 46/90), quello della sicurezza sui luoghi di lavoro e nei cantieri temporanei e mobili; etc.

In alcuni casi si è trattato più che altro di adempimenti formali ad obblighi comunitari (recepimento di direttive europee), che appaiono ben lontane da una vera maturazione nel senso di un'effettiva e diffusa cultura della prevenzione e della sicurezza, ancora da formarsi in ampi settori della nostra società.

D'altra parte le notevoli difficoltà ad applicare nella pratica le normative dimostrano che molta strada si deve ancora percorrere. Si pensi alle perduranti mancanze della L. 46/90, o alle ultime gravi statistiche sugli incidenti nel settore edilizio, ancora insensibile agli effetti delle nuove normative. Anche in sede di Unione Europea c'è molto da fare in materia. Attualmente esiste una normativa specifica solo per i materiali da costruzione, mentre manca una specifica disciplina del prodotto edilizio finale.

Ciò nonostante alcuni paesi hanno già da tempo normative sull'argomento, come in Austria e Francia. In Italia, pur apparendo ancora lontani da una seria considerazione della "quality management" in edilizia, il fascicolo dei fabbricati è già stato introdotto per primo dal Comune di Roma, con una deliberazione del consiglio comunale datata 19 gennaio 1999. A livello regionale in alcuni casi ci si muove autonomamente con interessanti iniziative, come per esempio in Puglia, Toscana e Lazio.

Anche il 450 Congresso Nazionale degli Ingegneri, svoltosi ad Ancona nel mese di settembre 2000, si è occupato di tali tematiche, avendo come tema "Sicurezza e qualità". In questa sede diversi interventi hanno evidenziato la ancora eccessiva vulnerabilità del nostro sistema sui temi della sicurezza, anche se in linea di principio tutti sono d'accordo sulla necessità di una maggiore sicurezza in tutti i settori.

È appena il caso di ricordare che già al 440 Congresso Nazionale degli Ordini degli Ingegneri, tenutosi a Lecce nel settembre 1999 - quindi prima del crollo di Foggia - era già emersa la necessità di iniziative immediate ed incisive, a tutti i livelli, per la conservazione ed il recupero del patrimonio edilizio esistente; necessità formalizzatasi anche nell'approvazione di una mozione (la numero 3), passata a larghissima maggioranza.

Nell'emotività del crollo di Foggia, il Governo D'Alema si era affrettato a rispolverare un provvedimento che già da tempo circolava in bozza negli uffici ministeriali. Inizialmente si era pensato ad un collegato alla Finanziaria, che avrebbe dovuto comprendere anche vari argomenti in materia di edilizia (per es. abusivismo). Successivamente, in considerazione della complessità della materia, il provvedimento aveva perso la strada della Finanziaria ed era stato deciso lo stralcio riguardante soltanto "Disposizioni in materia di regolazione del mercato edilizio e istituzione del fascicolo del fabbricato", che corrisponde al disegno di legge n. 4339-bis - del quale pubblichiamo il testo a lato - e che quindi ora segue l'ordinario iter parlamentare.

Nel gennaio 2000 questo disegno di legge è approdato per la discussione alla 13a Commissione permanente (Territorio, Ambiente, beni ambientali) del Senato, ove tuttora prosegue l'iter della procedura. Nella forma attuale consta di 8 articoli e - in sintesi - prevede l'istituzione generalizzata su tutto il territorio nazionale dell'obbligo di redazione del citato fascicolo del fabbricato, sia per gli edifici esistenti che per quelli di nuova costruzione.

Il fascicolo dovrebbe costituire una specie di carta di identità del fabbricato, ma anche una sua anamnesi , con la possibilità di suggerire le terapie per il risanamento delle parti sofferenti del fabbricato, quando ve ne fossero. Lo scopo dichiarato del provvedimento è la messa in sicurezza del patrimonio edilizio esistente, ossia un innalzamento generalizzato del grado di sicurezza degli edifici su larga scala.

A volte si è portati a non considerare che anche le case e i fabbricati in generale seguono dei cicli naturali, dalla nascita, al loro utilizzo per un certo periodo, fino alla morte. Nessun materiale e nessuna opera è eterno, anche se vi sono opere che durano da secoli e che ancora testimoniano quanto una buona concezione e manutenzione possono far durare i manufatti realizzati dall'uomo. Ma, per esempio, delle famose sette meraviglie del mondo ben poco è rimasto fino ai giorni nostri.

Come noto ai tecnici, la sicurezza dei fabbricati, per quanto determinabile tecnicamente in termini soddisfacenti con le tecniche attuali e con i metodi della Scienza delle Costruzioni, rimane pur sempre un concetto statistico e come tale intangibile ed immateriale. Ne consegue la difficoltà di determinare coefficienti di sicurezza attendibili ed oggettivi. La sicurezza assoluta non esiste, ma può solo essere determinato un ragionevole e cautelativo margine di sicurezza dei fabbricati; non è realistico pensare che si possa prevenire qualsiasi catastrofe o crollo, ma più ragionevolmente occorre impiegare una quantità di risorse limitata e del minor costo possibile.

A parte le cause tuttora considerate imprevedibili (terremoti, inondazioni, etc.), spesso le cause dei crolli sono riconducibili al degrado degli edifici e dei materiali, e alla scarsa attenzione prestata dai proprietari per il proprio bene. Dal dopoguerra il nostro patrimonio edilizio si è sviluppato enormemente, soprattutto dopo l'avvento su larga scala della tecnologia del cemento armato per i fabbricati. Ma anche tale materiale composito, per lungo tempo ritenuto indistruttibile ed eterno, ha dimostrato nel tempo i propri limiti e vulnerabilità.

Secondo il rapporto Censis 1999 sulla situazione sociale del paese, la vulnerabilità fisica del patrimonio edilizio esistente viene attribuita a due grandi categorie di rischio:

1. il degrado per vetustà, riferibile essenzialmente al periodo di costruzione;
2. il degrado per ragioni costruttive, con riferimento al contesto produttivo entro cui sono stati realizzati gli edifici.

Si stima che siano da sottoporre a verifica non meno di 3 milioni e 750 mila abitazioni, di cui il 36,5% per ragioni di anzianità (fattore a), il 63,5% per cause tecniche (fattore b). La prima categoria si riferisce essenzialmente ai centri storici delle grandi città, in particolare quelli in cui i processi di restauro e manutenzione sono meno frequenti o la riqualificazione diffusa più lenta (per es. Genova, Napoli, Palermo). Ma oltre a questi vi è anche una quota di circa 430 mila immobili nei centri storici di città medie e piccole. In riferimento a questi numeri, si deve considerare anche che in Italia esiste un patrimonio storico non occupato (ma anch'esso potenziale fonte di pericolo per l'incolumità pubblica) di circa 1.322.000 abitazioni.

Ma la gran parte degli edifici in Italia è stata costruita nel dopoguerra. Fino agli anni ottanta il patrimonio ad alta vetustà rappresentava circa il 25% del totale, mentre oggi l'incidenza supera il 40% ed è destinata a crescere ancora. Spesso proprio al rapido processo di edificazione si deve un rischio da bassa qualità tecnica delle costruzioni e da scarse verifiche progettuali. Se nel 1951 il patrimonio edilizio era costituito da 10.700.000 abitazioni, nel 1991 esse erano 19.700.000, mentre dal 1991 al 1998 il numero è cresciuto di altre 2.000.000 di unità. Al boom edilizio della fine anni '60 (e in genere alla rapida e improvvisata urbanizzazione di quegli anni) è attribuibile una quota significativa di possibile rischio, stimabile in 680.000 abitazioni.

Il patrimonio edilizio più vulnerabile e a rischio viene stimato indicativamente in circa il 15-20% del totale, il che pone il problema (non di poco conto) dell'urgenza di una mappa del rischio abitativo, indispensabile per orientare i provvedimenti soprattutto verso quelle aree e quelle tipologie di edifici che potenzialmente presentano caratteristiche di oggettiva pericolosità.

Nel novembre 1999 il Consiglio Nazionale degli Ingegneri aveva attivato il "numero verde" 800 017 324, per fornire ai cittadini risposte orientative di carattere tecnico-amministrativo sulla stabilità e sicurezza dei fabbricati. Ritenendo che iniziative di questo tipo contribuiscano a dare un utile ed immediato servizio alla collettività, e anche a ristabilire una certa considerazione in senso positivo del ruolo dell'ingegnere nella società, anche la commissione Lavori pubblici e Liberi professionisti dell'Ordine di Cagliari aveva promosso - nel dicembre 1999 - l'attivazione di uno Sportello Sicurezza Fabbricati, presso la sede dell'Ordine. Il servizio, operante nell'ambito della Provincia di Cagliari, è stato attivato dal marzo 2000, e utilizza una segreteria telefonica (al numero 070/409075) sulla quale è possibile registrare le domande.

Il servizio vive grazie alla disponibilità, a titolo esclusivamente gratuito e volontario, di diversi colleghi della commissione suddetta (ma anche di altre commissioni), con esperienza in materia o comunque interessati al delicata tema della sicurezza delle costruzioni. Il funzionamento dello sportello è molto semplice: è sufficiente che gli interessati (cittadini, tecnici, amministratori immobiliari, etc.) lascino un messaggio alla segreteria telefonica, indicando il proprio nome e la sintesi della richiesta. In tempi brevi verranno contattati da uno dei colleghi e riceveranno le risposte ai quesiti. Il servizio è totalmente gratuito. L'iniziativa si pone come servizio complementare a quelli istituzionali: nei casi di particolare urgenza, ovviamente, ci si dovrà rivolgere direttamente agli organi preposti (per es. i Vigili del fuoco).

Tornando al citato disegno di legge n. 4339-bis, sebbene esso denoti un certo sforzo culturale ed amministrativo per affrontare il problema della messa in sicurezza dei fabbricati, appare ancora, se non rivisto in alcune parti importanti, largamente insufficiente e inefficace. Si corre il rischio che esso si tramuti in un esercizio puramente formale di operazioni scarsamente capaci di incidere sul fenomeno fisico e naturale del degrado delle opere e della conseguente incolumità dei cittadini.

In realtà con questo provvedimento si cerca di rimediare, in una situazione di grave emergenza, a un'endemica mancanza del nostro sistema, ovvero l'inesistenza di una seria ed incisiva cultura della prevenzione, che invece è necessario sia promossa con decisione e perseveranza. Nel nostro paese la prevenzione delle calamità e dei disastri vari continua a trovare grande difficoltà ad affermarsi come atto politico e programmatorio, mentre in altri campi da tempo è accettata come norma corrente, anzi è pretesa: si pensi in campo sanitario alle vaccinazioni di massa, o a quanto fatto in campo previdenziale ed assicurativo.

Appare fondamentale riaffermare il valore etico della prevenzione, intesa come espressione di solidarietà umana, valore troppo spesso trascurato o non valorizzato. Di contro appare assurda la cultura che accetta supinamente l'attesa di eventi infausti, che spesso però si ripetono con frequenza ciclica e con notevoli similitudini, quando si preveda la possibilità sufficientemente elevata e documentata del suo verificarsi. Assurdità tanto più evidente se si considera che si possono attingere notevoli risparmi di spesa proprio nelle situazioni di maggior rischio.

Secondo l'attuale impostazione del disegno di legge, il fascicolo del fabbricato - come detto - dovrebbe costituire una specie di carta di identità, ma anche radiografarne le condizioni e suggerire le necessarie terapie, da applicare prima del definitivo rilascio del fascicolo. Pur senza cadere nell'eccesso di voler creare un apparato normativo troppo dettagliato ed esaustivo (e quindi difficilmente applicabile e poco efficace nella pratica), dall'esame del testo traspare un'eccessiva schematizzazione e semplificazione di temi ben più complessi.

Semplificazione che appare andare controcorrente rispetto ai criteri che invece hanno ispirato le normative emanate recentemente, diciamo nell'ultimo decennio. Basta considerare il corpus normativo (talvolta eccessivo e inefficace) generato dalla L. 46/90, o quello della L. 10/91: decine e decine di decreti attuativi (alcuni neanche emanati), circolari e direttive che rendono complessa l'applicazione della norma, anche per gli addetti ai lavori. D'altra parte la complessità della materia sta emergendo con forza nei corridoi ministeriali e nella Commissione del Senato, tant'è vero che dopo un iniziale fervore sembra che il provvedimento debba subire una certa "sedimentazione", che con molta probabilità porterà a una sua profonda rivisitazione (sperando che nel frattempo non si verifichino crolli significativi).

L'attuale testo stabilisce che il fascicolo venga istituito per tutti i fabbricati del territorio nazionale, con qualsiasi destinazione funzionale. Vengono esclusi soltanto gli edifici con numero di piani fuori terra non superiore a due e le costruzioni ad uso artigianale, commerciale o industriale di altezza non superiore a nove metri.

L'obbligo di redazione del fascicolo ricade in capo al proprietario o all'amministratore di condominio, il quale per la sua compilazione si avvale dell'opera di un tecnico abilitato, sulla base della documentazione disponibile o di quegli ulteriori elementi conoscitivi eventualmente necessari. Sul fascicolo vengono annotate tutte le informazioni tecnico-funzionali dell'edificio, di tipo identificativo, progettuale, strutturale, impiantistico, etc., con l'obiettivo di pervenire a un idoneo quadro conoscitivo del fabbricato per tutta la sua vita, sin dalla costruzione. Sul fascicolo vanno anche registrate le modifiche apportate rispetto all'originaria configurazione e che riguardano gli aspetti statici, funzionali e impiantistici.

È fortemente condizionante la disposizione che impone che qualsiasi autorizzazione o concessione edilizia, anche limitata e parziale, non possa essere rilasciata prima della produzione del fascicolo. In sede di stipula o di rinnovo del contratto di locazione il proprietario e l'amministratore di condominio, devono rendere una dichiarazione apposita circa l'avvenuto adempimento degli obblighi previsti dalla legge; analoga dichiarazione va presentata in caso di alienazione del fabbricato o di singole unità immobiliari.

Attori importanti per l'attuazione della legge sono i Comuni, che hanno l'obbligo di individuare le aree entro cui sono compresi i fabbricati da assoggettare prioritariamente al programma di messa in sicurezza del patrimonio edilizio. L'individuazione è fatta per mezzo della puntuale ricognizione di ogni singolo fabbricato e sulla rilevazione dello stato di conservazione, ed in base alle particolari caratteristiche del sottosuolo, della collocazione in centri storici o in particolari ambiti a rischio, etc. Anche in questo caso vengono coinvolti in maniera importante i tecnici, ai quali di fatto è demandata la pratica attuazione della legge. Ma deve rilevarsi che nel disegno di legge appare troppo vaga l'individuazione dei soggetti che dovranno redigere il fascicolo, poiché si parla genericamente di "tecnico abilitato".

In materia di degrado dei fabbricati e di dispositivi per la messa in sicurezza degli stessi solo ai tecnici di competenza specifica ed adeguata (fondamentalmente ingegneri e architetti) deve essere consentito di operare e agire, tenendo anche conto che la nuova normativa non può scavalcare le normative in vigore, relative alle competenze professionali, così come consolidatesi anche in sede giurisprudenziale. In caso contrario si conseguirebbe una messa in sicurezza solo formale ed aleatoria, che poche garanzie può dare in merito all'incolumità pubblica e alla sicurezza sociale.

Tanto più che la determinazione dei margini di sicurezza statica dei fabbricati è materia assai delicata e complessa, per la quale occorrono formazione e competenza elevata e certa. Poiché il mercato dei servizi professionali connessi agli adempimenti della legge metterà in moto somme ingenti, è concreta l'aspettativa di una pericolosa e massiccia "invasione di campo" da parte di soggetti che non hanno le necessarie attribuzioni professionali, né per formazione né per competenza, per occuparsi e risolvere le delicate problematiche relative alla sicurezza dei fabbricati.

Pur approvando la scelta di fondo (vale a dire l'obbligo di verifiche periodiche per accertare il mantenimento nel tempo delle qualità richieste perché il fabbricato possa considerarsi agibile), sarebbe necessario rivedere alcuni punti del provvedimento, essenzialmente per quanto riguarda la natura del fascicolo, la portata del certificato di idoneità statica, la tipologia dei fabbricati per i quali sarebbero obbligatorie le nuove procedure, la struttura stessa del provvedimento. Su un prossimo numero della rivista verranno esaminati più in dettaglio quelli che appaiono i punti critici del disegno di legge in itinere, anche con proposte che potrebbero contribuire a rendere il provvedimento più efficace ed incisivo.

Paolo Steri