Il legislatore e un difficile equilibrio
nei futuri ruoli di Ordini e Associazioni

Il Congresso nazionale del settembre 2003 si proponeva di scrutare il futuro più prossimo degli ingegneri, anche alla luce delle innovazioni normative in corso da qualche anno (DPR 328) e di quelle che a breve dovrebbero incidere in maniera consistente sulle nostre attività (direttive europee sul riconoscimento delle qualifiche professionali e servizi). In effetti - qualche mese dopo il congresso - il quadro appare ancora confuso ed incerto, un po' perché non sono giunti a conclusione diversi provvedimenti in itinere che riguardano il mondo delle professioni; un po' perché il mondo dell'ingegneria è molto diversificato e variegato; e infine perché non è ancora ben definito il ruolo che dovranno avere gli Ordini, anche con riferimento al contesto europeo.

Tuttavia il congresso è stato un'occasione per fare il punto, spesso a ruota libera, su diversi problemi, come la riforma delle professioni, la riforma delle qualifiche professionali (DPR 328), i percorsi universitari, gli ordinamenti professionali, le tariffe. Il sottosegretario alla Giustizia Michele Vietti ha evidenziato con preoccupazione come, in materia di riforma delle professioni, ci si trovi in un momento di stallo. Non sembra che il Governo abbia tale argomento fra le priorità più urgenti. Vietti è sembrato in difficoltà e pare che da solo non riesca a far varare la riforma in tempi brevi.

La Commissione Vietti sinora ha evitato il dirigismo, preferendo come filosofia la collaborazione con i corpi professionali (rappresentanti di Cup, Adepp, confederazioni sindacali, Colap, Fita, Unionquadri, etc.) ed elaborando un testo più o meno condiviso. Il ministero sembra orientato a trasformare il testo sin qui discusso in un disegno di legge di iniziativa del Governo che, a differenza dei progetti attualmente all'esame del Parlamento, avrebbe il pregio di delineare un sistema duale e dinamico, basato su Ordini e Associazioni.

Secondo Vietti, è giusto che per corpi professionali estesi ed articolati come quello degli ingegneri si possano costituire associazioni che dedichino più attenzione a determinate specializzazioni. La bozza del disegno di legge contiene i requisiti per dar vita a tali associazioni ma assegna loro funzioni sostitutive degli Ordini. Il sistema duale prevede la coesistenza del sistema ordinistico e del sistema di associazioni (di diritto privato o anche riconosciute pubblicamente, nel qual caso di diritto pubblico).

Per inciso, anche il presidente del CNI, Sergio Polese, nell'occasione ha parlato di sistema duale, distinguendo tra iscritti agli Ordini e iscritti ad associazioni di iscritti all'Ordine (come i sindacati). Nella Commissione Vietti tale sistema duale è largamente condiviso, anche se in proposito la posizione del CNI appare alquanto tiepida. Con riferimento alle associazioni tra iscritti agli albi, secondo Polese nulla le vieta, ma occorre chiarezza: appartenere all'associazione non è titolo preferenziale, rispetto all'Ordine. Inoltre le associazioni dovrebbero avere funzioni culturali, divulgative, scientifiche. Non può sfuggire che questa visione centralistica e piramidale degli Ordini relegherebbe le associazioni in ruoli prettamente marginali e poco significativi nel sistema.

Il sottosegretario Vietti ha parlato anche di deontologia, che deve essere pubblicizzata ed insegnata, ma ha raccomandato una distinzione tra chi fa istruttoria e chi dispone provvedimenti. In tema di tirocinio, dovrebbe partire già prima della laurea, essere retribuito e non superare i tre anni.

Il disegno di legge non fa riferimento esplicito alle società di ingegneria, perché si tratta di società commerciali e quindi rientreranno nella riforma del diritto societario (in vigore dal 1º gennaio 2004). Le società di ingegneria ex Merloni non sono toccate da detta riforma, anche se sarà opportuno un coordinamento tra i due filoni. Quanto alle tariffe, un testo revisionato avrebbe dovuto pervenire al Consiglio di Stato entro il 2003. Riguardo i regolamenti ex 328, si prevede che verranno entro il 2004. I regolamenti per l'elettorato (art. 4 DdL) prevedono il numero dei consiglieri, il ballottaggio, le votazioni anche per posta, il numero dei componenti di ciascuna categoria; la durata dei consigli provinciali è fissata in 4 anni.

Secondo Vietti, la riforma delle regole per le professioni è una priorità indifferibile: le Regioni (concorrenti in materia) scalpitano, l'Europa se ne occupa, c'è il rischio di trovarsi di fronte a fatti compiuti. L'economia della conoscenza è fatta dalle professioni, i professionisti sono una grande risorsa, ma deve esserci un sistema di regole certe e definite. Il principio della concorrenza (reclamato dall'Europa) deve contemperare quello dell'affidabilità. Vietti è contrario all'equazione tout court professionisti = impresa.

Ma complessivamente il sottosegretario ha delineato una strada ancora in salita. Mentre era ancora impegnato nell'opera di mediazione per bilanciare il testo consegnato dagli esperti nominati dal ministro Roberto Castelli (che in larga parte facevano riferimento alle diverse componenti del mondo ordinistico) ha visto il confronto spostarsi nel campo delle Regioni, che in materia hanno competenza concorrente. Come noto, Vietti sinora ha cercato di venire incontro alle richieste delle professioni non regolamentate, manifestando disponibilità a rivedere il collegamento tra Ordini e valori costituzionali, riservando alla legge la possibilità di attribuire privative, ma consentendo comunque le Associazioni anche all'interno delle professioni con Albi, per quanto prive del potere di certificazione nei confronti degli iscritti.

Se lo sforzo compiuto da Vietti non dovesse essere sufficiente a strappare l'appoggio delle Associazioni, c'è da aspettarsi che ulteriori modifiche in senso liberista incontrerebbero il veto degli Ordini. Gli spazi di manovra sembrano piuttosto ridotti, insomma. Per le Associazioni l'ipoteca più pesante al futuro riconoscimento è costituito dall'ambito allargato delle prerogative degli Ordini. Il testo, infatti, codifica a favore degli albi non solo le attività riservate agli iscritti, ma anche quelle che riguardano prestazioni con una connotazione qualificante. Da qui l'impossibilità di riconoscere eventuali professioni che si sviluppino valorizzando settori non coperti da privative, anche se in contiguità o in parziale sovrapposizione rispetto al campo di operatività degli iscritti agli Ordini. Le prese di posizione ufficiali a livello ministeriale sono ancora molto prudenti, anche per non rischiare di compromettere un confronto ancora aperto.

La visione di Polese per gli Ordini è apparsa invece fortemente centralista ed onnicomprensiva, dovendosi occupare l'Ordine di percorsi universitari, di tirocinio, di certificazione di competenza professionale, di aggiornamento permanente, di codici deontologici, di controllo disciplinare, di tariffe, di adeguatezza della retribuzione e di funzioni dei professionisti dipendenti, etc. Appare chiaro che, per fare fronte a tali impegnativi compiti, gli Ordini non possono continuare a viaggiare con le stesse strutture attuali, ma occorre un forte sforzo di riorganizzazione interna e di impegno degli iscritti.

In effetti al congresso si sono delineate due distinte posizioni: quella che gli Ordini debbano avere solo ruoli di controllo e garanzia verso la collettività, e quella che essi debbano avere prerogative ben più ampie, riguardanti qualsiasi aspetto della professione, in qualsiasi forma esercitata. Con il sistema duale sarebbe certamente evitato il rischio di commistioni di ruoli e conflitti di interessi, in quanto si avrebbero ben distinti i ruoli di controllato e controllore.

Appare difficile pensare ad un Ordine con funzioni di gestione e contemporaneamente di controllo del proprio operato, se è vero che ad esso debbano essere attribuite essenzialmente valenze di natura pubblica. La distinzione di ruoli tra controllato e controllore è un principio elementare posto a base del nostro ordinamento. Tale distinzione si radica nel principio di diritto romano nemo judex in causa propria, e sancisce la necessaria distinzione tra funzioni autorizzative e di controllo da quelle di gestione.

In diversi al congresso hanno evidenziato la necessità di attribuire peso e funzioni sia ai CUP che alle federazioni regionali, nell'ottica del federalismo. Il citato sistema duale, già presente in altre realtà europee seppure con particolari connotazioni, rappresenterebbe anche una significativa ed auspicabile applicazione del principio della sussidiarietà tra esigenze pubbliche e tutela delle libertà dell'individuo; principio più volte propugnato da diverse componenti politiche e sociali. Occorre poi considerare la distinzione tra funzione sociale e forza sociale, spesso confuse: se la prima in astratto può essere riconosciuta agli Ordini, nel senso di magistratura della professione, la seconda non pare possa essere riconducibile a un unico organismo (Ordine) che riunisce al suo interno molteplici componenti, spesso con interessi totalmente distinti e contrastanti.

Se oggi su 300.000 laureati in Ingegneria in Italia solo 160.000 sono iscritti agli Ordini, nel nuovo assetto si pone un problema di non poco conto, ovvero se sia possibile ricondurre (forzosamente) nell'alveo degli Ordini anche quanti vedono nell'attuale sistema nessun vantaggio ma anzi possibili vincoli e limitazioni. La giustificazione generalmente addotta dagli Ordini - ossia che sono gestiti da Consigli liberamente eletti dai loro iscritti e quindi in grado di presentarsi con le carte in regola come rappresentanti delle rispettive categorie - non pare molto convincente: infatti notoriamente negli Ordini si verifica da tempo uno squilibrio nella rappresentanza interna, con la preponderanza (4/1) dei dipendenti sui liberi professionisti, dal che troppo spesso derivano politiche e comportamenti dell'Ordine fortemente difensivi delle componenti più numerose.

Il fattore “rappresentanza” assumerà sempre maggiore rilevanza in futuro, con l'ingresso nel mercato dei laureati triennali, che allargheranno notevolmente la platea dei professionisti. I numeri sono di non poco conto per il Paese, se è vero che sono circa 2 milioni i professionisti intellettuali in attività (che si avvalgono di oltre 2 milioni di collaboratori), che come noto muovono qualcosa come il 10-12% circa del PIL (ossia circa 110 miliardi di euro); per non parlare degli addetti delle nuove professioni intellettuali non regolamentate ed emergenti, stimate in oltre 200. Inoltre il settore coinvolge numerosi interessi di rilevanza sociale e costituzionalmente sanciti e tutelati, come la salute, l'ambiente, la sicurezza, la giustizia: quindi la materia riguarda potenzialmente tutta la cittadinanza.

Il presidente Polese ha osservato che se 140.000 laureati non si iscrivono all'Ordine, ciò significa che essi non lo vedono come una istituzione che li possa tutelare e rappresentare. La ricetta di Polese è un ordine moderno che - accanto al proprio ruolo tradizionale - fornisca anche servizi di qualità, a cominciare dall'aggiornamento. Quindi al congresso è stata proposta una Scuola superiore di formazione per l'ingegneria (che oggi non c'è), con lo scopo di incentivare e garantire la formazione permanente dei professionisti; l'istituzione di Comitato per l'etica dell'ingegneria, con funzione di organo di riferimento in materia; di un Consiglio superiore per l'ingegneria, quale organismo consultivo del CNI sui grandi temi dell'ingegneria.

L'istituzione di tali organismi non pare abbia riscosso un grande consenso, se è vero che erano presenti nella versione iniziale della mozione del congresso, mentre nella versione definitiva votata in assemblea sono spariti del tutto. Da notare che per tali progetti, al di là della semplice enunciazione, non sono state spese molte parole. Né Polese né altri hanno dato ulteriori dettagli su natura e scopi delle nuove strutture e nemmeno sulle risorse economiche e finanziarie necessarie per il loro funzionamento.

Il consigliere CNI Domenico Ricciardi si è detto contrario a un ampliamento generalizzato di competenze e funzioni dell'Ordine, che invece dovrebbe essenzialmente rimanere il garante di fede pubblica della professione. No quindi all'Ordine prestatore di servizi: deve rimanere magistratura della professione, altrimenti si dà ragione al commissario europeo Monti, che ne chiede l'abolizione. Invece per Giovanni Angotti, presidente del Centro studi del CNI, “il primo ruolo dell'Ordine dovrebbe essere quello di attuare la rappresentanza reale degli ingegneri” (tutti i 300.000 ingegneri? O solo i 160.000 iscritti?). Angotti vorrebbe anche un ruolo più importante per le Federazioni regionali e ritiene che la fusione con altre categorie (agronomi, geologi, etc.) oggi non sia ancora praticabile, mentre a livello ministeriale va conquistando consensi l'istituzione di organismi unici per ciascuna macroarea: l'area tecnica, l'area sanitaria, l'area commerciale, etc.

La relazione ufficiale del Congresso è stata svolta dal prof. Domenico De Masi (preside della facoltà di Scienza della comunicazione all'Università di Roma), che ha illustrato i risultati dello studio “Il futuro degli ingegneri fra il 2003 e il 2008” da lui coordinato (presentato sul numero 100 di Informazione - ndr). A parte la brillante esposizione di De Masi, la ricerca - che delinea per gli ingegneri scenari poco rosei - non ha incontrato vasti consensi: ai più, le previsioni sono parse opinioni soggettive e limitate, piuttosto che ipotesi documentate e dimostrabili, o almeno giustificabili. È stato osservato che alcune problematiche sono note e già in atto da anni (precarizzazione dell'attività per molti soggetti, specie per libera professione; trasversalità delle competenze; flessibilità; tendenza ad associarsi in strutture professionali organizzate). Discutibili (e spesso ovvi o già noti) anche gli scenari e le previsioni delineati fino al 2008.

Peraltro, sono sembrati condivisibili alcuni punti, come il ruolo primario degli Ordini (individuare i problemi deontologici e controllare e disciplinare i propri membri), oppure la crescita di forme di associazionismo più efficaci nella valutazione delle competenze. Secondo De Masi è necessario che la formazione e l'attività dell'ingegnere italiano tornino ad avere un'impronta “umanistica”, come l'avevano nei decenni e secoli passati, cioè con una visione più ampia e globale di quella tecnicistica. De Masi rileva anche l'atomizzazione della categoria, attribuendo a questa l'ininfluenza - in termini generali - sulle dinamiche della società: la preparazione tecnica in comune non può essere il collante che li renda una massa compatta o una corporazione. Secondo De Masi non basta essere molti, occorre essere più uniti.

L'eurodeputato Stefano Zappalà (Forza Italia) si è soffermato sull'equiparazione dei diplomati come geometri e periti che dimostrino di avere una competenza specifica ai laureati triennali, delineata dalla bozza più recente di direttiva europea sulle professioni. Rispetto alle prime versioni, la bozza attuale di direttiva possiede un testo più condiviso, con la fine delle direttive di settore, ma con una direttiva unica divisa in capitoli specifici per professioni sanitarie, architettura e, per la prima volta, ingegneria. Come già preannunciato al congresso 2002, si contava di arrivare all'approvazione definitiva della direttiva entro il semestre di presidenza europea dell'Italia (cioè entro la fine del 2003). Ma il termine era destinato a slittare, visto che molti problemi rimanevano ancora insoluti. Secondo Zappalà è meglio che esca prima la direttiva europea, in modo che la normativa italiana di riforma possa tenerne conto.

L'impressione generale desunta dai lavori è che molte problematiche siano ancora ben lungi dall'essere risolte, considerate le difficoltà di contemperare esigenze di diverse componenti, di attribuire nuovi ruoli all'interno della società nazionale e di ricondurre in un unico filone europeo sistemi e tradizioni molto diverse.

Paolo Steri

L'AUTORE.
L'ingegner Paolo Steri
svolge l'attività di libero professionista
nel campo dell'ingegneria civile.
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